Будь здоров » Методология » Нормативно-правовое регулирование рынка алкогольной продукции...

Нормативно-правовое регулирование рынка алкогольной продукции...

Нормативно-правовое регулирование рынка алкогольной продукции в Российской Федерации


С. А.Щукина, советник отдела парламентских программ Аналитического управления Аппарата Совета Федерации


Государственное регулирование в области алкогольной продукции направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, а также на повышение ее качества и осуществление контроля за соблюдением законодательства, норм и правил.


Нормативно-правовое регулирование


Расширение теневого рынка алкогольной продукции, сокращение поступления доходов в бюджеты различных уровней обусловили необходимость внесения многочисленных изменений и дополнений в Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Эти изменения и дополнения установили принципиально новые подходы к регулированию отношений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.


Основными нормативно-правовыми документами, регулирующими сферу производства и оборота алкогольной продукции являются Федеральный закон № N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 114-ФЗ "О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".


Многие законодательные положения, касающиеся государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, рассредоточены по федеральным законам, предмет которых прямо или косвенно связан с алкогольной проблематикой. Такие нормы содержатся, например, в Таможенном, Налоговом, Гражданском кодексах Российской Федерации, в Федеральных законах от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов".


Нормативные полномочия в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" сосредоточены у федерального министерства. До 31 декабря 2008 г. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляло правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции, а также выполняло полномочия собственника в отношении федерального имущества, переданного федеральным казенным предприятиям, подведомственным данному министерству. 31 декабря 2008 г. Указом Президента РФ N 1883 образована Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, которая должна осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота алкогольной продукции, по контролю производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере.


Состояние рынка алкогольной продукции


Рынок алкогольной продукции в России практически всегда играл существенную роль в экономике. Несмотря на то, что за последние 25 лет доля алкоголя в товарообороте страны сократилась, алкогольный рынок по-прежнему занимает лидирующие позиции среди других рынков продовольственных товаров, как по темпам развития, так и по доле отчислений в бюджет. Однако если раньше удельный вес алкогольной отрасли в доходах федерального бюджета составлял 10-11%, то сейчас он не превышает 2%, а в сумме акцизных сборов -10-12%. "Если мы сравним наполнение бюджета от производства спирта в различные периоды жизни России, во время царской России – около 30% дохода бюджета, в советское время – это было около 20% дохода бюджета. Сегодня, если брать цифру получения дохода в виде акцизов, - это меньше 0,5%" (Б. Грызлов, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ, 28 июня 2009 г.).


По данным Росстата, в январе 2012 года сократилось производство практически всех видов алкогольных напитков. Столовых вин было произведено меньше по сравнению с январем прошлого года на 28,8%. Светлого пива выпустили меньше на 17,5%, коньяка - на 10,5%, водки - на 7,8% 10 .


Производство практически всех основных видов алкоголя, таких, как водка, коньяк и столовое вино, в прошлом году упало в среднем на 10%. Одна из причин снижения производства - ужесточение регулирования в отрасли, из-за чего с рынка ушли некоторые предприятия. Так, например, выполнить требование об увеличении минимального размера уставного капитала для производителей спиртосодержащей продукции до 10 млн. рублей (водки – до 50 млн. рублей) смогли далеко не все производители продукции 11 . В 2011 году рынок покинули ряд мелких игроков, а из-за проблем с получением лицензий многие компании были вынуждены останавливать производство. По данным Росалкогольрегулирования процедуру перелицензирования решили не проходить около 50% алкогольных дистрибуторов (из 1700 компаний) и около 35% (из 440 компаний) производителей.


Производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции ввиду быстрого оборота вложенных средств и возможности извлечения сверхприбылей является одной из наиболее криминогенных сфер экономической деятельности. Поскольку эта сфера экономической деятельности является прибыльной, то она существует как устойчивая и самостоятельная отрасль теневой экономики. Последствием этого становятся нанесение вреда здоровью населения или смерти по причине употребления некачественной продукции. По показателю смертности от отравления алкоголем наша страна занимает первое место в Европе 12 .


По данным МВД России, в результате деятельности теневого алкогольного рынка бюджет России ежегодно теряет до 12 млрд. рублей. По оценкам Минсельхоза России и Росстата, доля нелегального рынка алкогольной продукции составляет более 30% или около 60 млн. дал. Однако в реальности доля нелегальной продукции как минимум в полтора раза выше (по оценкам Счетной палаты Российской Федерации – 50%) 13 . так как алкогольная продукция, находящаяся в незаконном обороте, как правило, реализуется без применения контрольно-кассовых машин при продаже в розничной сети и, как следствие, не фиксируется при замерах рынка. В подтверждение данного факта можно привести увеличивающийся рост задолженности производителей по уплате акцизов и НДС.


Так, по данным ФНС России, при планировавшихся в 2007 году 124 млрд. руб. поступлений акцизов в бюджет, реально поступило 66 млрд. руб. (собираемость акциза – 53%). В 2008 году указанное соотношение существенно не изменилось.


По данным Комитета по предпринимательству в аграрно-промышленной сфере Торгово-промышленной палаты Российской Федерации в 2008 году объем легального этилового спирта, поступивший на внутренний рынок для производства алкогольной и спиртосодержащей продукции, составил 42,89 млн. дал. При этом в России было изготовлено алкогольной и спиртосодержащей продукции, требующей участия данного спирта, в количестве не менее 91,1 млн. дал. Таким образом, рынок нелегального спирта в 2008 г. в России составил не менее 48,21 млн. дал. Также отмечается рост производства нелегальной водки (по итогам 2008 г. оно достигло уровня 66,5 млн. дал) и потребления суррогатов крепкого алкоголя. Ежегодно в России производится и потребляется не менее 30 млн. дал технических спиртосодержащих жидкостей двойного назначения и не менее 35 млн. дал домашнего самогона.


По данным Росалкогольрегулирования, в 2009 году после контрольных проверок лишились лицензий 75 организаций, выпускающих крепкие алкогольные напитки, а в 2010 году – 605. Из проверенных 4,2 млн. декалитров спирта 1,5 млн. (почти 36%) оказалось в нелегальном обороте.


Как показывает практика, даже после введения ЕГАИС часть предприятий, производящих (изготавливающих) этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию продолжает работать в "теневом" секторе экономики. Приведенные данные свидетельствуют о сохраняющейся неблагоприятной ситуации в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции и необходимости дальнейшего совершенствования мер по борьбе с теневым оборотом в данной сфере.


Государство предпринимает активные попытки контроля над алкогольным бизнесом и сокращения его теневого сектора. В Государственной Думе находится пакет поправок в Уголовный кодекс, серьезно меняющий наказание за изготовление поддельных акцизных алкогольных марок, их использование и торговлю немаркированной продукцией (законопроект №287980-5 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"). Помимо этого ведется подготовка еще одного законопроекта, который позволит во всех торговых точках ввести единую государственную административную информационную систему для учета произведенного и проданного спиртного, а также лишать лицензии при торговле контрафактным спиртным.


По мнению экспертов, если же эти меры не принесут желаемого результата и не снизят объем нелегальной продукции на алкогольном рынке с 40 до 25%, то неизбежно введение госмонополии на алкоголь.


По мнению многих ведущих специалистов, занимающихся анализом проблем алкогольного рынка, введение государственной монополии сможет гарантировать увеличение налоговых поступлений, а потребителю – качественную продукцию и стабильные цены. Федеральным законом "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" предусмотрено введение госмонополии отдельным федеральным законом. В настоящее время идут острые дискуссии между различными партиями относительно необходимости введения государственной монополии на производство и оборот алкогольной продукции. Представители "Единой России" считают, что она может быть реализована уже с 2013 года. 14


Правительство не первый год занимается регулированием этой отрасли. Над созданием госмонополии думают давно. Об этой возможности для себя Россия смогла договориться в 2006-2007 годах на переговорах о вступлении в ВТО. В августе 2009 г. Президент РФ Д. А.Медведев поручил Правительству РФ рассмотреть возможность введения особых мер по борьбе с алкоголизмом, в т. ч. и госмонополию на производство и оборот спирта.


Основная задача введения государственной монополии на оборот этилового спирта - это регулирование оборота этилового спирта посредством регламентации числа участников рынка и их поведения. Основу такого регулирования составляет формирование общегосударственного годового и оперативного балансов производства и потребления и контроль государства над целевым использованием этилового спирта.


Предметом монополии становится оборот сырья для производства алкогольной продукции - этилового спирта, первичного звена всей цепочки алкогольного производства. Введение государственной монополии касается любого спирта, в том числе идущего на медицинские цели. Законопроект о госмонополии предполагает создание единого федерального органа, который будет заниматься вопросами госрегулирования алкогольного рынка. Сейчас эти функции распределены, по крайней мере, между пятью ведомствами - Минсельхозом России, Минфином России, Минэкономразвития России, ФНС России, ФТС России.


Некоторые страны, такие, как Соединенные Штаты Америки, разрешают местным или региональным властям самостоятельно решать вопрос о лицензировании или монополизации производства и продажи спиртных напитков. Монополия на производство была установлена законом в республиках бывшего Советского Союза. Некоторые из них сохранили эту монополию, а, например, Российская Федерация временно отменила ее, а затем вновь восстановила. Иные страны, монополизируя производство ряда алкогольных напитков, лицензируют другие. Согласно этой схеме обычно отдают в частную собственность производство пива по лицензии, в то время как производство крепких спиртных напитков остается в руках государства. В Европе национальные монополии на производство алкоголя сочетаются с гибкими рыночными реформами. В Норвегии, Финляндии и Швеции монополии на производство и продажу спиртного упразднены.


Страны с монополиями на производство и (или) продажу алкоголя


Особенности законодательного регулирования оборота алкогольной продукции в субъектах Российской Федерации


В настоящее время российским законодательством урегулированы в основном вопросы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, однако вопросы социальных последствий, профилактики и борьбы с алкоголизмом должным образом не урегулированы. Так, несмотря на остроту данной проблемы, на федеральном уровне отсутствует комплексный закон, регулирующий вопросы профилактики и борьбы с алкоголизмом, в котором были бы установлены средства и методы ее осуществления; определены функции и права, а также принципы взаимодействия между собой различных государственных и общественных организаций, социальных институтов в реализации стратегии и тактики противоалкогольной деятельности, а также предусмотрены меры, закрепляющие правовое, организационное, научно-информационное, материально-финансовое обеспечение работы по профилактике и преодолению пьянства, регламентированы права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в легальном производстве и обороте алкогольных напитков.


Необходима также и третья составляющая регулирования на федеральном уровне – целевая программа борьбы с алкоголизмом.


Отсутствие четкого определения полномочий, связанных с деятельностью субъектов по вопросам профилактики и борьбы с алкоголизмом, затрудняет реализацию необходимых мер по осуществлению качественной профилактической работы, приводит к ослаблению осуществляемого межведомственного взаимодействия на местах.


В системе регионального законодательства данный вопрос решается по-разному. Можно выделить несколько групп субъектов Российской Федерации, в которых приняты и действуют соответствующие нормативные правовые акты.


В первую группу входят субъекты Федерации, принявшие законы, регулирующие в большей или меньшей степени профилактику алкоголизма (Республики Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Марий Эл, Мордовия, Тыва, Хакасия; Забайкальский и Краснодарский края, Тюменская, Амурская, Мурманская и Ульяновская области и др.).


Однако данные законы без федеральной основы остаются декларативными, к тому же охватывают большую сферу регулирования (как профилактику алкоголизма, так и профилактику наркомании, токсикомании и табакокурения, что не позволяет детально проработать каждое направление).


Вторую группу составляют субъекты, в которых приняты региональные программы по профилактике алкоголизма (Красноярский и Пермский края, Новгородская область и др.). Принятие на уровне субъектов программ по профилактике алкоголизма позволяет комплексно подойти к решению данной проблемы, повысить эффективность профилактической работы.


Третья группа – субъекты Федерации, где программы по профилактике алкоголизма принимаются на уровне муниципальных образований (Республика Башкортостан, Ставропольский и Алтайский края, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа, Владимирская, Волгоградская, Оренбургская, Пензенская, Рязанская и Томская области и др.).


Вместе с тем, деление субъектов на группы достаточно условно, так как в ряде субъектов Федерации законы не только приняты, но еще дополнены комплексными программами различных уровней.


Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано учитывать положения принятой концепции при разработке региональных программ, направленных на снижение масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактику алкоголизма среди населения.


В субъектах Российской Федерации приняты законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.


Также в соответствии с концепцией в пределах предоставленных полномочий в регионах разработаны собственные планы противодействия алкогольной проблеме. В ряде российских регионов установлен и действует запрет на ночную торговлю спиртными напитками крепче 15 градусов. (Республики Чувашия, Марий Эл, Башкортостан, Пермский край, Московская, Нижегородская, Ульяновская области, города Москва, Санкт-Петербург и др.).


Что касается реальных полномочий, то в настоящее время у регионов остался единственный механизм контроля за алкогольным рынком - лицензирование розничной продажи алкогольной продукции. Наличие лицензии на розничную торговлю алкоголем у предприятия – это своего рода гарантия государства, что приобретаемый продукт, прежде всего, безопасен. А безопасность алкоголя напрямую зависит от его качества. В этой связи, возникает парадоксальная ситуация – субъекты Федерации несут ответственность за жизнь и безопасность граждан, но полномочиями, в том числе по проверке качества, не обладают.


Именно по этой причине субъекты Российской Федерации в порядке законодательной инициативы неоднократно направляли предложения о внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", прежде всего, в части возврата субъектам Федерации полномочий по осуществлению контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции в оптовом звене.


Кроме того, правовое обеспечение профилактики и борьбы с алкоголизмом не может ограничиваться региональными и муниципальными правовыми актами, необходима федеральная основа, для того чтобы обеспечить максимальную эффективность профилактической работы.


Совет Федерации уделяет значительное внимание законодательному решению вопросов снижения масштабов злоупотребления алкоголем и профилактики алкоголизма среди россиян, а также повышению прозрачности алкогольной отрасли. Помимо принятой ранее концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления спиртным и профилактике алкоголизма среди населения до 2020 года 15 . одобрен целый ряд законодательных поправок, регулирующих этот рынок, ограничены время продажи спиртного и возраст покупателей, введены другие запретительные нормы.


Однако данные меры позволили лишь упорядочить сложившуюся ситуацию, но радикального, качественного перелома в данной сфере добиться пока не удалось. Поэтому работа в данном направлении продолжается на всех уровнях власти.


_____________________


10 Российская газета – Федеральный выпуск № 5710(37)


11 ФЗ № 209 от 31.12. 2005 г. «О внесении изменения в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и о признании утратившим силу отдельных положений Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»


12 Михайлова И. В. В России трезвых нет и не будет//Коммерсант. 2002. № 136.


13 В. Ф.Звагельский. «Установление минимальной цены на алкогольную продукцию – реальная действенная мера по борьбе с контрафактом», www. zvagelskiy. ru


14 http://www. agroxxi. ru


15 Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2009 г. № 2128-р «Концепция государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма среди населения РФ на период до 2020 года».


О мерах по государственному регулированию рынка алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации" №13 (456), 2012